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Notion de Budget

Notion de Budget
29/01/2014

Définition

Acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État.

Cette définition peut s'appliquer aux budgets du pouvoir fédéral, des communautés et des régions, des provinces, des communes et des organismes d'intérêt public.  

Un budget est plus qu'une estimation des recettes et des dépenses. En effet, il indique les crédits que le gouvernement souhaite utiliser pour réaliser sa politique pendant l'année budgétaire concernée. Dès lors, le budget est un acte à portée politique et socio-économique.  

En votant le budget, le pouvoir législatif (la Chambre des représentants) approuve la politique du pouvoir exécutif.
Le budget fédéral belge comprend trois volets: le budget des voies et moyens, le budget général des dépenses et l'exposé général.

Les principales caractéristiques du budget

- Le budget est une loi formelle. Le budget revêt la forme d’une loi et est soumis pratiquement à la même procédure parlementaire qu’une loi ordinaire. Le budget n’est toutefois pas une véritable loi matérielle car, contrairement à une loi ordinaire, la loi budgétaire ne contient pas de dispositions normatives permanentes d’où naissent des droits et des obligations, et elle n’est, par nature, valable que pour un an. Les projets de lois budgétaires ne sont pas soumis à l’avis de la section de législation du Conseil d’État car ils n’ont pas de caractère réglementaire.

- Le budget est un instrument essentiel de politique et de gestion. Il représente l’expression financière du programme d’action que le gouvernement se propose de réaliser dans tous les domaines de ses compétences. C’est au gouvernement, assisté de son administration, qu’il appartient de préparer et d’exécuter le budget, ainsi que de rendre des comptes au pouvoir législatif. En adoptant le budget, le Parlement autorise le gouvernement à lever des impôts et à mener, grâce à ces moyens financiers, la politique prédéfinie dans sa déclaration gouvernementale. Tout refus de voter le budget ne pourrait que mettre le gouvernement en grave difficulté.

- Le budget énumère les différentes sources de recettes de l’État ainsi que les montants prévus pour chacune d’elles. Il lève la condition suspensive relative aux recettes fiscales et donne par ailleurs, injonction au gouvernement de recouvrer les impôts. Il autorise en outre ce dernier à recourir à l’emprunt. 

- Le budget prévoit les dépenses que le gouvernement est autorisé à effectuer dans le respect de la règle de la spécialité. Celle-ci comporte l’obligation de respecter l’imputation correcte des dépenses et donc l'interdiction d’utiliser les crédits prévus pour un autre programme (aspect qualitatif) et l’interdiction de dépasser les montants votés pour chacun d’eux (aspect quantitatif). Il convient de noter immédiatement que le vote d’un crédit n’entraîne pas, pour le gouvernement, l’obligation d’effectuer la dépense en question, tout en insistant sur le caractère impératif de certaines dépenses qui dérivent, par exemple, de lois organiques. 

- Le budget est basé sur le principe de l’unité; unité simple s’il y a une seule loi, unité composite s’il s’agit d’un ensemble de lois. Par le rapprochement que le budget permet de faire entre la masse des recettes et celle des dépenses, de même qu’entre les différents crédits affectés aux divers objets de dépense, il constitue un état comparatif qui permet de porter un jugement aussi bien sur l’équilibre des finances publiques que sur la qualité des dépenses de l’État.  

- Le budget est régi par le principe de l’universalité, en vertu duquel toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être prévues dans la loi budgétaire.
  
- Le budget présente un caractère annuel dont le contenu est double: il est voté chaque année et son effet est limité à un an.

Principes budgétaires

Les principes budgétaires généraux commentés ci-après s'appliquent aux services d'administration générale, à savoir l'ensemble des SPF et SPP, qu'ils relèvent ou non du système FEDCOM.


L’annualité

Le budget n'est valable qu'un an. Chaque année, la Chambre des représentants vote le budget.

Les impôts au profit de l'État sont votés annuellement. Les règles qui les établissent n'ont force que pour un an sauf si elles sont renouvelées.

Les recettes et dépenses des services d'administration générale de l'État afférentes à chaque année budgétaire sont prévues et autorisées par des lois annuelles. L'année budgétaire commence au 1er janvier et se termine au 31 décembre de la même année. L'exercice comptable (comptabilité générale) et l'année budgétaire (comptabilité budgétaire) coïncident avec l'année civile.

Afin de permettre au pouvoir exécutif (le gouvernement) de réaliser sa mission avec une certaine souplesse, un certain nombre de dérogations à la règle de l'annualité ont été prévues.


La spécialité

La Chambre des représentants arrête les crédits de chaque programme budgétaire. Chaque dépense correspond à un poste budgétaire spécifique.

Les Ministres ne peuvent engager ou liquider aucune dépense au-delà des crédits ouverts par la loi en faveur de chacun d'eux ou au-delà des autorisations conférées par le Conseil des ministres en vertu de l'article 70 (loi organique du 22 mai 2003). Ils ne peuvent augmenter, par des ressources particulières, les crédits destinés à leurs différents services (art. 61, alinéas 1 et 2, loi organique du 22 mai 2003).

Cet article interdit aux ministres d‟affecter à une dépense dont la nature a été déterminée un montant supérieur au crédit prévu par la loi pour la dépense en question. Cela pourrait se faire de différentes manières:
- en transférant un crédit d‟un programme à un autre (et en portant atteinte au principe de spécialité);
- en recourant à des sources particulières (de recettes) (et en portant atteinte au principe d‟universalité);
- en essayant d‟imputer une dépense sur le crédit d‟un programme destiné à une dépense d‟une autre nature (ce qui serait une imputation erronée, et, partant, une atteinte à la spécialité).

La Cour des comptes veille à ce qu'aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu'aucun transfert (entre articles budgétaires) n'ait lieu. La Cour des comptes a un accès permanent et direct aux imputations budgétaires. Elle informe sans délai le ministre compétent, le ministre du Budget et, le cas échéant, la Chambre des représentants de tout dépassement ou transfert de crédits qu'elle constate.

Les contrôleurs des engagements veillent à ce que les dépenses soient imputées correctement sur les allocations de base et que celles-ci ne soient pas dépassées.

Depuis l'instauration du budget général des dépenses selon une structure par programme, la spécialité légale se situe au niveau des crédits pour les programmes alors que la spécialité administrative se situe au niveau des allocations de base.

En outre, le principe de spécialité comporte deux aspects:
- un aspect qualitatif : l'obligation de respecter l'attribution budgétaire des crédits prévus pour chaque dépense (pas de transferts);
- un aspect quantitatif : l'interdiction de dépasser les montants approuvés pour chacun d'eux.

Dérogations au principe de spécialité.


L’unité du budget

Chaque année, le Chambre des représentants arrête la loi des comptes et vote le budget.

Le règle de l'unité exige que toutes les dépenses et toutes les recettes de l'Etat soient reprises dans un seul document et qu'elle soient soumises en même temps à l'autorité budgétaire pour approbation. Il ne peut exister qu'un seul budget de l’Etat. Ce budget doit regrouper les recettes et les dépenses de tous les services de l'Etat, sans exception.

Cette règle, qui apporte la clarté et la sincérité, a toujours été considérée comme nécessaire pour garantir une gestion saine des finances publiques. Il va sans dire que, si les autorisations de dépenses et les estimations des recettes étaient réparties entre différents actes, il serait difficile de déterminer rapidement si elles sont en équilibre.

Le budget de l'Etat est présenté sous forme de deux documents budgétaires distincts: le budget des voies et moyens et le budget général des dépenses. Le principe d'unité, n'est donc pas respecté à la lettre, mais bien dans l'esprit. Cela est réalisé, d'une part, en distribuant aux membres du parlement l'exposé général – un document comportant de nombreux tableaux récapitulatifs et situant les différents éléments du budget dans une perspective globale – et, d'autre, part, en déposant ces trois documents en même temps pour le 31 octobre de l'année précédant l'année budgétaire concernée.

Dans la phase des comptes, la loi visant à approuver le compte général de l’administration générale prend la forme d'un acte unique relatif à toutes les recettes et dépenses de l'Etat.

Dérogations au principe d’unité.


La généralité ou l’universalité

Toutes les recettes et dépenses de l'Etat doivent être portées au budget et dans les comptes. Les ministres ne peuvent accroître par aucune ressource particulière, le montant des crédits alloués pour les dépenses de leurs services respectifs.

La règle d'universalité comporte essentiellement l’interdiction de procéder à des compensations entre certaines recettes et certaines dépenses. Une telle façon de procéder aboutirait à ce que seul le solde de l'opération figure dans le budget. C'est pourquoi ce principe est également appelé règle de non-contraction ou du produit brut.

Cela signifie dès lors que toutes les recettes doivent être inscrites dans le budget des voies et moyens pour leur montant total, sans déduction aucune de frais de recouvrement ou d'autre nature. De même, toutes les dépenses doivent être inscrites dans leur totalité au budget des dépenses, sans compensation (c.-à-d. sans contraction) par leurs recettes correspondantes.

Appliqué par exemple aux services des recettes, ce principe exige que la recette porte sur le montant total du produit. Les frais de perception et de régie, ainsi que d'autres frais accessoires, sont comptabilisés en dépenses.

En revanche, un budget net ne reprend que le montant net des dépenses et des recettes correspondantes, après avoir procédé à certaines compensations entre les deux.

Dérogations au principe d’universalité.


La non-affectation des recettes

Les recettes globales sont destinées aux dépenses globales.

Il s'agit d'une conséquence logique du principe d'universalité, qui implique que les recettes globales perçues par le Trésor pour le compte de l'Etat constituent une seule masse qui, sans distinction de source, couvre les dépenses globales de l'Etat.Toutes les recettes forment une masse où elles perdent leur individualité et de laquelle sont déduits les fonds nécessaires aux dépenses, sans qu'il ne soit possible de déterminer quelle recette particulière a permis d'effectuer telle ou telle dépense.

Parfois, la tendance existe de confondre la règle de non-affectation avec la règle d'universalité. L'universalité consiste à inscrire séparément au budget toutes les dépenses et toutes les recettes, sans procéder à des compensations entre elles. Le principe de nonaffectation interdit d'utiliser certaines recettes pour couvrir certaines dépenses, alors que les unes et les autres sont inscrites au budget. L'universalité interdit de procéder à des compensations comptables, alors que la non-affectation interdit les liaisons juridiques entre recettes et dépenses.

Dérogations au principe de non-affectation des recettes.


L’unité de caisse

Toute entrée de fonds dans les caisses de l'administration générale est centralisée sur le compte du Trésor.

Aucune sortie de fonds ne peut se faire sans l'intervention du Ministre des Finances, sauf les exceptions établies par la loi.

La règle d'unité de caisse découle, tout comme celle de la non-affectation des recettes, du principe d'universalité du budget. Une seule caisse centralise toutes les entrées de fonds et pourvoit aux dépenses des différents services, sous l'autorité du ministre des Finances.


La publicité

Chacun a le droit de consulter le budget. En Belgique, le budget est élaboré sous la forme d'une loi.

À cet effet, le gouvernement dépose chaque année deux projets de loi (recettes et dépenses) à la Chambre des représentants. Ces projets sont discutés en séance publique (tant en commission qu'en plénière) et votés ensuite. Finalement, ils sont publiés au Moniteur belge. Cette procédure s'applique également aux comptes (le résultat final du budget). Les divers médias contribuent aussi largement à la publicité des budgets.

 
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